胡祖六:如何看待金融创新与金融监管?

　　金融创新与金融监管的关系历来都是一个重要而复杂的问题，长期以来在学术界和政界是一众说纷纭的话题。以美国次级房贷为导火索的全球金融危机把关于创新与监管的长期争论推向了新的高潮。正确客观地评估监管与创新的作用及相互关系，对于正确解读这次金融危机的成因、后果与启示，有着重大的意义。

　　1929年的大萧条与罗斯福的新政改革大大增加了政府在金融体系中的作用，并强化了对于金融体系的监管。新设的证券交易委员会负责监管证券行业与市场：“格莱斯—斯蒂格尔法”勒令商业银行与投资银行分业经营；商业银行不得跨州设立分行开展业务；监管条例还对银行存款利率上限进行了规定；设立了政府金融机构——房利美，专司提供低息住房融资，等等。但是随着经济的发展和金融市场结构与竞争格局的深刻变化，1930年代推出的金融监管法规显得过时和僵化。自1980年代初开始，美国总统里根和英国首相撒切尔夫人的自由市场经济政策迅速主导了世界。不仅以美英为典型代表的发达国家，而且新兴市场经济国家与转轨经济国家都纷纷实行了市场化的经济改革。金融业放松监管(deregulation)相应成为一股席卷全球的潮流。

　　今天，这场以美国次级房贷为导火索的全球金融危机，重新引起了人们对于金融监管与创新的关注。很多学者都把这次危机的根源归结为创新过度、监管不足，要求加强监管、限制创新。如果这个判断成立，那么严格监管与限制创新就是未来防范金融危机的自然答案。

　　一、危机暴露了美国监管体系存在漏洞和问题

　　这次危机究竟在多大程度上是金融创新过度和监管失效引起的，还需要更全面更深入的研究探明，但是毋庸置疑，危机的确暴露了美国监管体系所存在的诸多漏洞和问题。主要包括以下几点。

　　第一，金融监管体系分割导致监管盲点与协调困难。美国作为一个联邦制国家，由于分权与制衡在美国政治历史和文化中的特殊重要性，发展出了一套政出多门、高度分散的监管体系。商业银行的监管权分散在联邦政府和各州政府手中。联邦储备银行监管成员银行，联邦存款保险局监管非联储成员银行，各州的银行局负责监管州立银行。在美国住房融资体系中举足轻重的房利美与房地美则由联邦住房融资局监督。专司房贷的储贷机构由储贷监管局(OTS)监管。不可思议的是，房贷经纪机构则不受任何监管。美国房贷标准的松弛；信用风险的失控，导致了次级房贷发行的泛滥，是酝酿引发这次金融危机最直接与最重要的原因。

　　投资银行和证券公司由证券交易委员会(SEC)监管，但是投资银行从事的许多衍生品包括商品期货业务却由商品与期货交易委员会(CFTC)监管。两大监管机构之间如何协调一直十分模糊。此外，自1990年代的金融“大变革”(Big Bang)以来，罗斯福新政后一直主宰着美国金融业格局的“格莱斯—斯蒂格尔法令”被废黜，商业银行与投资银行业务日益相互渗透，交叉重叠。联邦储备银行与证券交易委员会、商品期货交易委员会等金融监管机构如何配合协调日益成为一个棘手的问题。

　　至于保险业，联邦政府干脆置之不管，各州成为保险业监管的主体。AIG集团是全美乃至全球最大的保险集团，竟没有任何一个联邦或地方的保险监管当局负责监管AIG的母公司。不可思议的是，它是由一个与保险业务风马牛不相及的储贷监管局(OTS)监管。美国金融监管体系的凌乱与支离破碎由此可见一斑。

　　第二，缺乏中央交易与清算系统。典型的是信用衍生品市场(CDS)，有64万亿美元的市场规模，但没有集中的交易和清算，都是难以监管的场外交易。特定金融机构如贝尔斯登、雷曼、AIG发生倒闭，究竟会产生怎样的连锁反应，市场参与者与监管机构都是一片茫然。

　　第三，巴塞尔资本标准存在缺陷。巴塞尔协议客观上鼓励了金融机构尤其是商业银行设立SIV等，把业务转移表外经营。巴塞尔资本标准关注市场风险、信用风险，但对于流动性风险关注不足。对于依赖批发信用市场的金融体系来说，流动性更关键。贝尔斯登的倒闭并非由于资本金不足或者偿付能力不足，而是流动性问题。流动性不只是短期资金和中长期资金，还有交易对手风险和杠杆比率。

　　第四，缺乏宏观、统一和审慎的监管。由于分业监管，政出多门，一旦系统性的金融危机爆发，牵涉到商业银行、投资银行、保险公司或其他金融媒介时，对于系统性危机的应对与处置就造成了许多困难。贝尔斯登事件是为监管当局出的第一道难题即流动性问题。美联储作为最后贷款人，认定金融机构太大不能倒，与国民经济关联性太强不能倒，即使如此他也备受批评和质疑。比如沃尔克就公开质疑联储“挽救”贝尔斯登的合法性，认为偏离了“联储法”所赋予的权力。由于这一顾忌，加上其他方面的原因，使得美联储和财政部迫不得已放任雷曼兄弟破产。其实，保尔森早在2006年底2007年初就制定了一份金融监管改革蓝图，已经确诊了这一个混乱无序的问题，并提出了以美联储为中心的宏观审慎监管的概念。可惜，保尔森的改革蓝图还在设计阶段，美国的金融危机就如同火山般突然爆发了。

　　二、危机给金融监管的改革提出了新的要求

　　这次危机给金融监管的改革提出了新的要求，主要包括：1.监管的整合，推动形成统一的监管和宏观的监管。2.提高资本金的要求，更重视流动性风险与交易对手风险。3.推动对于信用衍生品的集中交易、结算与监管。此外，改革还包括会计制度、按市计价原则、对信用评级机构的监管、金融机构公司治理及高管薪酬、对冲基金与PE公司的信息披露要求等诸多方面。

　　在本质上，监管的必要性源于金融市场的固有失效，包括信息非对称、道德危害、逆向选择、利益冲突等，这些失效给整个市场造成了潜在危害。历史的经验表明，市场机制本身存在缺陷，监管必须适时矫正市场。但事实上监管或政府的失效也是司空见惯的。欧洲、日本的监管政策通常比美国更加严厉和全面，它们却并未能避免金融危机。日本就曾遭遇了长达十几年的金融危机。中国的行政监管不可谓不严，但银行、证券与保险业也曾经是千疮百孔，问题重重。

　　创新对于市场经济的发展至关重要。金融创新对于提高金融市场的效率、加强和完善金融体系、提高整个国民经济的生产力水平、满足企业与家庭的多样化金融服务需求、推动经济增长与国民福利的提高等都发挥了积极的作用。

　　归根结底，金融创新是市场竞争、技术进步、全球化与放松监管的产物。只要这些基本力量继续全部或部分地存在，创新也就会继续存在。不能因为监管的失误，就否定创新、压抑创新、压抑竞争、压抑金融发展，否则，就是矫枉过正。监管绝不是把市场管死，相反，监管的合理目标是确保金融市场能够健康稳定地发展。市场和金融机构未能解决的问题，监管机构也可能更加难以胜任。我们也不能指望监管的万能。

　　三、危机带给中国的启示

　　中国可以从此次全球金融危机中吸许多深刻有益的教训，但不能因为这次危机，我们今后对于金融创新就谈虎色变。事实上，美国的金融体系目前还是全球最发达、最成熟、创新能力最强的体系。我们一定要分析美国监管体系的不完善和监管的错位、失误，从而吸取教训，但不能因为监管的失误而否定创新。古代最早是靠以物易物，后来货币的出现就是一种金融创新，信用本身也是一种创新。中央银行制度、存款保险制度都是重要和必要的制度创新。创新是金融体系自身与经济发展的内在需要。十年前中国开始商品房改革出现房贷和按揭时，那时房贷在中国金融体系中就是一种新产品，但众所周知，房贷给中国老百姓的福利和中国房地产业与经济的发展作出了重要贡献。中国引进证券市场后，大大提高了直接融资的比重，促进了中国企业融资的多元化与股权结构的多元化，对于中国经济的发展同样产生了巨大的推动作用。

　　所以，我们的结论是，不能把婴儿连同洗澡水一起倒掉。美国等发达国家的金融体系仍有许多值得中国参考借鉴和学习的地方。美国也许金融创新过度，但中国总体而言还是金融创新不足。美国金融监管在某些方面可能过于宽松，但中国的现行监管体系总体而言可能还是过于严厉、苛刻和死板，严重压抑了金融创新，阻碍了金融市场的深化与发展。通过正确吸取这次全球金融危机的教训，中国可以更加平衡地有效地处理监管与创新的关系，进一步改革完善中国的金融监管制度，同时鼓励创新与市场的健康发展，从而在中国打造一个有效率的、稳健的现代化金融体系。