从能源部搁浅看大部制推进之艰难

　作者：邓聿文

　　改革是一个打破旧体制、旧习惯、旧利益格局的过程，尤其是政府机构改革，由于它涉及到权力的重新分配，遇到困难和阻力肯定不会少……对于大部制改革中出现的问题，我们也应持一份平常心，改革策略可以讲究，改革步骤可以放缓，但在推进行政体制改革的问题上，不能动摇。

　　大部制是近段时期的一个热门话题。在有关大部门的各种猜想中，能源部被认为是两会后最可能立即成立的大部门。因为在石油价格攀升到每桶100美元后，中国的能源安全问题十分突出，而受制于体制因素，我们缺乏长远的能源发展战略规划，“弱政府，强企业”，各自为政的现象早已为人所诟病。

　　但现在看来，这种希望极可能落空。国家能源办副主任徐锭明3月2日表示，《能源法》(征求意见稿)即将上报国务院，再报全国人大。按照这一顺序，意味着《能源法》将不会纳入正在举行的全国“两会”审议日程。而能源法的通过被认为是能源部成立的必要条件。

　　对于这一消息，笔者并不感到意外。十多天前，笔者在能源办的一个朋友就明确告诉我，今年两会不会讨论能源部的问题，我当时问，原因是什么。他说，遭到了某部委和行业内企业巨头的反对，企业说他们不需要一个“婆婆”管着自己。

　　能源涉及的部门较多，参与博弈的人也比较多，大能源体制将整合电监会、国家发改委相关司局等的职能，因而改革涉及很多部门的利益，会遇到某些部门和行业内能源巨头的反对。从企业巨头把能源部看成一个“婆婆”，反映了某些部门和国企对大部制改革的认识是有误区的。大部制改革不是把几个部门简单捏在一起，成立一个超级部门，如果能源部的组建是给企业再设立一个婆婆，直接干预企业生产经营活动，那设立能源部的确没有多大意义。能源部应该成为一个制定能源战略、规划和政策，理顺能源管理体制和优化资源配置，保障能源安全，推行能源节约，支持能源技术进步的机构。因此，任何从部门利益和局部利益出发反对成立能源部的观点都是错误的。

　　事实上，大部制改革主要是为了解决一些领域职能分散、管理交叉、责权不一致，效率低下等问题，使政府运作更有效率，更符合市场经济的宏观管理和公共服务的角色定位。要实现这一目的，前提就是转变政府职能。否则，没有政府职能的转变，单有部门的整合，是换汤不换药。

　　正因为对大部制理解的错误以及出自维护自身利益的需要，大部制改革要远比人们想象的难。十七大提出探索大部门体制改革时，舆论一片欢呼，学界则推出了多种改革方案。其中，呼声较高的是认为应从农业、文化、金融领域入手，成立“大农业”、“大文化”、“大金融”，但临近两会，乐观的声音少了，越来越多的消息表明，推进大部制改革面临很多现实难题。最新的版本是，从阻力相对小的交通、工业、环保三大领域开始。即使是大交通体制，有望率先整合的也只是民航、公路等，而铁路部门没有纳入，环保部门也不是原先传说的与国土、建设部门整合，成立大环境部，只是将现在的环保总局升格为部，职责基本不变。

　　出现这种变化，当然有一些客观原因，比如，今年南方出现雪灾，目前多数部委忙于灾后重建工作，如果因为机构改革而造成灾后重建不及时，势必会影响社会稳定，同时今年又将举办北京奥运会，诸多现实情况促使大部制改革方案略显“保守”。但我认为，最根本的还是利益问题，就像能源部一样，因为涉及了某些部委和行业的既得利益，于是面临整个行业内部强大的官僚和国企利益集团的反对。

　　改革是一个打破旧体制、旧习惯、旧利益格局的过程，尤其是政府机构改革，由于它涉及到权力的重新分配，遇到困难和阻力肯定不会少，甚至有可能停滞不前，这都很正常，也不可怕。对于大部制改革中出现的问题，我们也应持一份平常心，改革策略可以讲究，改革步骤可以放缓，但在推进行政体制改革的问题上，不能动摇。