论地方政府在危机管理中的传媒策略 @清华研修班课程网

对地方政府而言，公共危机不但影响到一个地方的发展与稳定，也关系到一个地方政府的形象，其执政水平与能力都可以通过对公共危机的处理体现出来。其中重要的一点就是危机信息的传播，虽然大多数公共危机的影响只是一时一地的，但是，危机信息的传播却可以一夜之间传播到全国乃至全球，如果处理不当，可能破坏地方形象，影响其他地方人对该地的认识与看法，进而影响跨地区的文化、经济等方面的交流与合作。

　　在当下社会，由于社会主义市场经济的实行和社会的转型，各级媒体已逐渐由过去作为政府机构的一部分转化为“事业单位，企业化管理”的具有相对独立经济利益的一方，媒体在进行信息传播时，在考虑社会效益的同时，经济效益也是必然考虑的因素。不仅如此，媒体在激烈的市场竞争中，因利益所致，出现了假新闻、有偿新闻等现象，当代的媒介与计划经济时代相比，已经变得相当复杂。

　　清华大学新闻与传播学院教授李希光认为，在当下社会中，政府执政的媒体环境有如下几个方面的特点“传统主流媒体的弱化与市场化媒体的兴起”、“新闻报道质量普遍低劣化”、“新闻一律与新闻同质化”、“传统新闻价值让位于新闻的生产价值”、“新闻报道的选择性与新闻偏见日趋严重”、“媒体在成为一种政治权力”[1]他认为，在这种媒体环境中，政府的媒体战略应该是“新闻执政”，具体而言包括如下几个方面内容：“变新闻宣传为新闻服务和新闻营销”、“设立新闻办公室”、“设立政府发言人，为媒体设立议程”、“政府成为新闻的第一定义者”、“第一时间设置新闻报道框架”、“用表态制造新闻”、“精心策划新闻发布会”、“用行动制造新闻”、“用政策制造新闻”、“发布有生产价值的新闻”、“党和国家最高领导人设立发言人制度”、“策划政府领导人‘今天的台词’和‘今天的直接引语’”[2]

　　“A-A”式平行沟通是公共关系中进行公众协调的重要方法之一。它源于人格结构的PAC沟通原理。PAC是人的三种自我状态的简称。P即Parent state，是作为家长的状态，代表权威和优越感，同时具有支配性和批评性； A即Adult state，代表一个成人的理智和稳重，具有分析、理解的特点； C即Child state，是人作为儿童的状态，冲动而变化无常，表现为无主见，盲从的特点。在危机传播中，任何组织与媒介相沟通的过程中，如果想要赢得媒体的支持和理解，都应该把自己和媒介放在平等的地位上，进行对话与交流，恰如两个理智而稳重的成年人之间的严肃谈话，双方不存在支配与服从的关系，而非家长式的居高临下或孩子式的盲目跟从。

　　虽然在中国的媒介体制下，任何媒介都要接受党的领导，都要接受相应的宣传部门和新闻出版管理部门的管理。但是，这并不意味着，政府可以随意干涉新闻自由。特别是非管理部门的政府部门与媒体之间更不存在相互的管理与被管理的关系。新闻媒介有权独立地进行新闻采访与报道，以及行使公众所赋予媒介的传播权与知情权。

　　所以，地方政府部门在进行危机传播中，切忌以权力相威胁，自以为高人一等，视媒介为无物或可以随意操控的工具，进而对媒介的正常采访和报道进行越权干涉。与危机相关的政府部门只能作为权威的信源出现，而不能以长官意志来规范媒体报道。这样，地方政府在危机传播中与媒体沟通时，也适用“A-A”式平行沟通模式。地方政府无论面对全国性媒体和记者还是面对管辖范围内的媒体，都应该以平等的态度与之沟通，向之通报信息，和媒体建立良好的关系。

　　“危机在爆发之初会给股东们带来巨大的震动，如果他们认为公司管理层对此事件缺乏必要的关注、控制和承诺（危机沟通中的“3C”，即concern，control和commitment）”，这种震动就会逐渐升级成一种愤怒，抵制随之发生。”[3]这里谈的虽然主要是企业在危机之初的应对措施，但实际上在政府传播中，完全可以把企业处理危机中的一些方法借鉴过来。

　　关注（concern），为了避免媒介的报道朝不利的方向发展，当公共危机事件发生后，政府有必要公开面对媒介表明自己的立场和态度，表明自己对事件特别是事件中与人的生命密切相关的情况的关心。在当下建设社会主义和谐社会的大环境下，我们党和国家一直在强调以人为本，而危机发生时，常常涉及到人员的伤亡情况，这时表示对人的关心尤其重要。在海城豆奶事件中，由于地方政府部门对中毒学生的冷漠，本来已使民众相当不满，加之在面对媒体时，也并没有表现出对于生命的应有关心，种种态度导致媒体的愤怒以及在此种情绪下的不停追问，使地方政府陷入极其被动的境地，结果是自毁形象。

　　控制（control），主要是指在公共危机发生时，相关部门采取的控制危机进一步发展的措施，即便危害已经造成，但是，如何使危害减到最小，相关部门要尽一切努力实现这一点，以确保公众利益受到保护。控制体现出的是一种面对危机的积极态度，其对危机的控制行为本身也是向媒体和公众传达一个负责任的信号。同时，把这种控制危机蔓延的举措向媒体进行全面介绍，向公众表明政府一切为民的决心与实际努力，这样，就更能赢得舆论的支持。

　　首先，以我为主提供情况（Tell Your Own Tale）。通常公共危机发生后，所属地方政府是最权威的信源，由于政府职责所在，其所掌握的信息也应该是最可靠最确切最全面的，所以，它有责任成为媒介主要的信息源。同时，地方政府成为主要信源还能防止其它信源的消息传播，使不确的消息减少传播的机会，保证所有针对媒体的信息传播渠道只能保留一个，这个渠道或者是政府部门的主要领导人，或者是指定的新闻发言人。

　　而且，在强调信息一致的情况下，还要注意的就是所提供的信息要尽可能的丰富、全面，满足人们对于危机信息的多种需要。不但有具体的事实信息，还要有对事实的评价。不但有正面的说明，还有侧面的反映。从不同角度，不同层面满足受众知情的需要。使政府的危机信息成为媒介报道的主体，并且使媒介对于危机信息的渴望得到全面的满足。这样，媒介就不会去寻找其他的信源，这样才能够保证信息倾向的一致性。

　　危机一旦发生，消息就会不胫而走，不管政府方面愿不愿意，信息总有自己的传播方式。所以，不管地方政府掌握的是正面还是负面消息，都应该坦诚地向媒体公布，不管是否了解得比媒体多，作为政府相关部门，所能做的就是提供所了解的全部事实，并且必须强调所确认的事实和观点，并承认对于其他一些事实可能还缺乏了解等，以真诚的态度赢得媒介的同情与支持。

　　再次，尽快提供情况（Tell It Fast）。几乎所有的危机传播研究中，都主张要第一时间传播信息，在危机出现后的24小时内是应对的最佳时机，也被称为危机处理的“黄金24小时”。首先因为危机事件具有较大新闻价值，媒体出于职业的需要会积极介入其中。媒体要求及时跟踪事态的进展，及时发布新闻，不断满足社会公众的知情需要，如果政府权威部门的消息不能及时发布，那么媒体只能转而寻找其他信源，甚至对政府的沉默做出各种推测，这样，会在一定程度上，使舆论出现混乱。再有，从心理学上看，人在接受信息时都有“先入为主”的趋向，也就是更容易接受最先得到的消息。尤其是面对突发的危机时，人们由于迫切关心自身的安危和权益，希望尽快获得有关信息，如果无法从公开的渠道获取权威信息，那么就有可能根据主观臆测对事态做出猜测，一些不负责任的言论就可能大行其道，这样有可能进一步加深民众的不确定性和不安全感，使政府应对危机的措施的落实更加困难。

　　在“海城豆奶”事件中，明显地违背了“三T原则”，海城当地政府在事故发生十几天后才向上级向外传播信息；不与媒体合作，为记者采访设置重重障碍，进行信息封锁，一方面“使得许多媒体知难而退，在采访了一半后愤然而去。”另一方面， “这种封锁使得众多媒体的报道注定是信息不全的，急于寻找信息的媒体无法寻得权威发布，只能从群众那里得到只言片语的消息。在长达２０多天的时间里无法提供揭示事实真相的报道，媒体的公信力因此受到了巨大伤害” ，失去成为信息主渠道的机会的结果是“在听不到实情的情况下，群众就容易误信耳语。”不实信息获得了流传空间。当地政府也因为自己危机传播的不利陷入了舆论批评之中，从而使海城及鞍山政府一片尴尬。（记者陈芸朱玉陈光明杨成军）[《豆奶事件：政府工作不透明失信于众殃及记者》央视国际 (2003年04月15日 18:44) http://www.cctv.com/news/china/20030415/101333.shtml]海城当地政府不在第一时间报道，不与媒体合作，媒体无法从主渠道政府那里得到确切信息，只能的结果就是公众对于地方政府失去信任，因此，为避免出现刺激危机局势的信息蔓延和引导公共舆论，地方政府必须在第一时间做出恰当的媒体政策选择，保证政府的声音通过大众传播媒介进行及时、有效的信息发布。

　　一方面，在中国境内，由于历史的原因，到目前为止媒体依旧大体上按照行政级别分类，从国家级到省、市级不等。在普通公众眼中，级别高的媒介的权威性、公信力更强。比如在“海城豆奶事件”中，影响最大并且把事情追查到底的就是新华社等权威传播机构。从目前的地方危机事件中的传媒影响力来看，新华社、《人民日报》、中央电视台这些国家级媒介机构的力量最大。一些地方媒体在危机事件发生后，由于种种原因，往往不愿意自己发表意见，所以，习惯于采用新华社的通稿来完成对危机的关注，以满足自身媒体受众对于危机的关注需求。所以，在地方性公共危机中，地方政府有关部门，在紧急状态下，也应该及时向新华社等媒介机构主动通报情况，满足这些新闻媒介机构的新闻需求，这种方法可以最经济的力量来达到传播自身信息的目的。另一方面，对于媒介的实际影响要有意识地加以掌握。按行政级别划分的媒介类别很容易掌握，其影响力也较容易把握，但是，在当下中国媒介格局中，又出现了一些虽然是地方媒介，但是，其影响力已经远远超出其级别的限制在全国甚至世界都有一定影响的媒介。而且这种媒介往往在公众中信誉好，声望高，是公众主动接受的媒介。如《南方周末》《北京青年报》湖南卫视、凤凰卫视、新浪、搜狐、网易等商业网站。这些媒介虽然不能借助于行政级别延伸出来的力量，但是，由于其较高的运作水准，已在中国公众中具有了较高的声望，从某种程度上看，这些媒介更能影响人们的态度和看法，在一些特定问题上更能影响舆论走向。因为，人们对之的接受是主动的选择，所以，不会产生对于一些传统党报宣传倾向下的逆反心理。地方政府在危机传播中，对于这些媒介不可小视，也可以根据情况，向这些媒介首先透露信息。

　　其次，对媒介的定位和功能进行区分。在媒介细分时代，虽然追求新闻价值是所有新闻媒介共同的选择，但是，每一个媒介都有自己的受众定位和功能定位。无论是政府领导还是新闻发言人，在危机传播中，面对不同媒介时，应该对该媒介的功能有所了解，只有知道其定位和功能，才能知道记者在新闻发布会上的所思所想，才能为之提供能够用得上的信息。虽然政府的目标归根结蒂是化解危机，恢复自身形象，但是，如果不注意媒体需要，就无法使自身目的在新闻媒介上得到体现。

　　如报纸，有传统的党报，还有新兴的都市报及其他专业类报纸，如经济、法律等方面的报纸。党报一般来说，都更加注重危机的政治影响，而都市报则可能更注重危机所体现出来的冲突性，专业报刊则可能只关注与自身专业范围相关的事实。所以，处理危机的政府工作人员，在应对媒体的时候，要根据不同媒介的特点，为之提供媒介感兴趣的材料，在提供材料的过程中，关于自身的信息自然而然也就渗透其间了。

　　第三，对媒介的形态进行区分，利用不同媒介形态不同的传播功效进行危机传播。当下的媒介形态越来越多。从传统的报刊、广播、电视到第四媒介的互联网再到号称第五媒介的手机短信，传递信息的工具越来越便捷，技术也越来越高超。如果对媒介形态的发展没有正确的认识，那么政府的危机信息管理水平也不能适应当下社会的发展需要，一旦危机出现，众多的传播渠道可能使危机信息转瞬之间遍及各地乃至全世界。

　　但是，如果地方政府能够充分发挥不同形态媒介的传播功能，这些媒介完全可以为政府化解危机服务。如在2007年3月辽宁省所遭受的五十六年以来最大的一场暴雪的袭击中，辽宁省及沈阳市政府相关机构就充分利用了各种不同媒介形态，由于大雪，道路中断，报纸无法正常送达。所以，政府信息多通过辽宁交通台、沈阳交通台和手机短信传递，这样，不但使相关信息及时到达普通公众那里，而且使那些被迫滞留在路上的车辆能够较及时地接收到政府的公告及相关的救援信息。在政府危机信息管理中，充分利用不同层次，不同功能，各种不形态媒介的长处，使之互相配合，形成合力，最终为危机信息的正确流向服务，消除公众恐慌，安抚公众心理，使危机中的舆论朝着有利于事情妥善解决的方向发展，这时所要考虑的，已不是某一个单一的媒介特点，而是全国范围内所有可能传播危机信息的媒介的综合考虑，这样才能在制定具体媒介战略时更有针对性，更能趋利避害。

　　地方政府进行危机信息传播的最终目标是形成有利于危机管理的舆论环境。而大众传媒主要是通过议程设置来进行信息环境的建构的。关于大众传媒进行议程设置的功能假说，在1972年麦库姆斯和唐纳德?肖提出来之后，许多学者都对之进行了探讨和验证，如美国学者韦弗和日本学者竹下俊郎等都证明了“传媒议程”和“受众认知”之间具有高度的相关性[4]。中国的复旦大学新闻学院的学者张国良及其领导的研究团队，也对该理论进行了验证，结果证明，在中国，大众传播媒介同样在具有议程设置功能[5]。

　　议程设置理论的进一步研究表明，许多议程设置研究者忽视的是：谁来设置议程？针对这一问题，国内外学者进行了大量的研究，学者芬克豪泽提出了影响议程设置的五种机制：1、媒介顺应事件的流程；2、过度报道重要但罕见的事情；3、对总体上不具有新闻价值的事件选择报道其有新闻价值的部分；4、伪事件，或称制造具有新闻价值的事件；5、事件的总结报道，或按具有新闻价值事件的报道方式来描述无新闻价值的事件。）休梅克和瑞斯提出了影响媒介内容的5因素：1、来自媒介工作者个人的影响；2、来自媒介日常工作惯例的影响；3、媒介组织方式对内容的影响；4、来自媒介机构之外的组织对媒介内容的影响；5、意识形态的影响。[6]这些对设置议程者的总结中，无论具体上有多么不同，但无一例外，所有的研究者都把政府作为议程的重要设置者，从某种程度上说，媒介大量的信息不过是政府议程的传递。政府的议程通过媒介传递给公众，不但对公众的认知产生影响，而且，对公众思考问题的方式都会有相应的作用。

　　第一，规定代表地方政府设置议程的人，其他相关人员在不经危机处理部门同意的情况下，不得接受媒体的采访，随意发表针对危机的谈话。这主要是出于这样两方面考虑，一是保证议程的统一性，一是保证议程设置的专业性。议程的统一，是使政府发出的声音保持高度的一致，有利于在危机时刻统一公众的思想。议程的专业化，主要是指这些议程设置者对媒介和新闻有专业的知识和应对媒介的经验，他既能传达政府的信息，又能满足媒介及公众对于危机知情的需要。一个对新闻及传媒没有了解的人，可能提供的都是媒介与公众并不关心信息，这样，即便他的发言全部有利于政府的危机处理，但是，由于无法成为媒介议程就更难进入公众议程了，对于正确舆论形成并没有帮助，反倒可能引起新闻媒介的不满。

　　第二，进行合理的新闻资源配置。在中国，一切公共资源从根本上说，都是政府可以支配和利用的，而媒介资源就具有公共性。在公共危机传播中，政府为了化解危机满足不同人的知情权，一般来说，不应该采用只调动党报党刊进行配合宣传的方式，而应该利用多层次多品种的媒介资源。著名舆论学者喻国明在其《试论舆论引导的选择性操作》一文中，指出媒介配合政府的舆论引导有“齐唱式”“合唱式” “自由式”三种配合方式。

　　“齐唱式”配合即各媒介以完全相同的内容与表现方式参与舆论引导。如新华社发通稿，各媒体同时发表，以形成舆论一律的效果；“合唱式”配合，即围绕一个中心或主题，各媒介从各自的特点出发以不同的内容重心和表现手法参与舆论引导。参与其中的每一个体在系统中都有相对主动的地位和选择适合自己表现的自由空间，既服从主旋律，又有自己表现的某种自由度；还有一种“自由式”配合，各媒介虽有大体一致的主题，但是系统失去对个体的控制，个体有完全的自由决定自己做什么与不做什么[7]。

　　在进行危机传播中，地方政府议程设置进行新闻资源配置时，可利用的是“齐唱式”与“合唱式”配合，对“自由式”配合要慎用。因为前两种方式政府都可以适当加以控制和把握，而后者则是政府失去了对媒介的控制，媒介议题处于自由表达的状态。这时容易出现信息的矛盾与冲突，整合性差，不利于形成共同的议题。特别在危机中，公众心理最为脆弱的情况下，容易众说纷纭，造成混乱。而前两种配合中，以“合唱式”配合为主。因为，由于中国的宣传机构已经习惯了采用单一的报道方式，即利用新华社通稿统一报道口径及方式的做法，已经引起了公众对于这种方式的反感，甚至不信任；同时，各种不同媒体的长处也没有得到应有的发挥，实际上是对新闻资源的一种浪费。进行“合唱式”配合，可以在议程一致的前提下，从不同的角度满足不同媒介及不同受众对不同性质信息的需求。这样，最容易使政府议程与媒介议程和公众议程统一起来，从而达到最佳的传播效果。

　　第三，传播内容要真实准确，同时满足媒介需要，及时跟进信息发布。地方政府的议程是要建立在准确的基础之上的。否则将失去媒介和公众的信赖。处理危机与为了某一特定目的而进行的宣传不同，主要目的不是要劝服，而是安抚。而信息的不确定性是产生恐慌的主要因素，如果来自最权威的政府信息都不可靠，公众更求助于谁？

　　在满足真实性需要的同时，也要注意媒介的具体需要。新闻是一种传播产品和组合产品，为了适于传播，新闻媒介在采访方面已以形成了很多固定的模式，如任何媒介都需要知道通常所说的新闻要素，即时间、地点、人物、具体事件经过和原因等，这样对于新闻报道和传播都很方便，更容易被媒介的工作人员接受，也只有被那些一线的记者、编辑所接受，这些信息才有可能通过这些关口，进入媒介议程。所以，政府要想自己的议程成为媒介议程就要在发布信息时，对信息进行适合媒介传播的处理，而不能仅仅根据政府自身目的进行信息传播。

　　政府进行危机信息传播时，还要对新闻媒介的内容跟踪分析，及时更新政府信息内容，进行滚动式传播。可以成立专门机构，专门对媒体上面有关危机的信息进行搜集、整理、分析、研究和评价，研究媒介报道的基本走向是否符合政府的希望，媒介报道对危机处理的影响，对媒介的基本走向做出预测，以防媒介报道出乎意料的信息给政府的危机处理带来负面影响。只有这样，才能保证媒介上与危机相关的内容一直来源于政府，在危机传播的始终，政府都是媒介最权威最可靠最受公众信赖的信源，保证政府始终是媒介议程和公众议程的最终设置者。